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中国(上海)自由贸易试验区2014版负面清单情况说明

作者:上海市政府新闻办 来自:公司投资律师 时间:2014-7-1
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市政府新闻办今天(7月1日)举行中国(上海)自由贸易试验区2014版负面清单情况说明会,上海自贸试验区管委会、市商务委、市发改委、市政府法制办等部门负责人出席,介绍并解读了2014版负面清单。

(一)

  市政府副秘书长、中国(上海)自由贸易试验区管委会常务副主任戴海波通报了2014版负面清单总体情况。

  戴海波说,上海市人民政府发布了《关于公布中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2014年修订)的公告》,自贸试验区2014年负面清单如期推出。

  自贸试验区2013年负面清单作为我国首份负面清单,引起了国内外高度关注,总体上各方给予了高度肯定。它的意义主要体现在以下几个方面:一是建立了负面清单管理模式。负面清单以外的外商投资项目核准和企业合同章程审批均改为备案管理,并建立了备案信息多部门共享、备案结果网上公示、备案机构定期核查等配套制度,外商投资管理模式由正面清单管理模式向负面清单管理模式转变,提高了行政透明度。二是投资开放度大幅提升。特别是国务院批准的自贸试验区总体方案中明确的服务业6大领域、23项开放措施,进一步提高了自贸试验区对外资的开放程度。三是投资便利化程度显著提高。操作中备案的领域大大超过审批的领域。截至今年6月底,自贸试验区新设外商投资企业1245家,其中通过备案的方式设立的企业有1136家,达91.2%。负面清单之外的外资企业备案当场即可完成,比原先的平均8天时间大大缩短。

  今年上海市按照党的十八届三中全会精神和自贸试验区《总体方案》的要求,按照“进一步提高开放度、增加透明度、与国际通行规则相衔接,强化负面清单作为准入阶段对外商投资采取与国民待遇不符的管理措施的作用,体现外商投资管理的国际化水平”的总体思路,在商务部、国家发展改革委等国家相关部委的指导和支持下,对2013年负面清单进行了修订。

  在修订过程中,上海重点把握了以下几项原则:

  一是进一步提高开放度。根据十八届三中全会精神,围绕商贸物流、会计审计、医疗、一般制造业等开放领域在自贸试验区先行先试,在国家相关部委的支持下,形成了自贸试验区进一步扩大开放的31条措施。

  6月28日,国务院批准了《中国(上海)自由贸易试验区进一步扩大开放的措施》。31条措施涉及服务业领域14条、制造业领域14条,采矿业领域2条,建筑业领域1条。在服务业扩大开放方面,在去年23条服务业扩大开放措施的基础上,又新增14条开放措施,突出了航运贸易等自贸试验区主导产业;在制造业和采矿业扩大开放方面,突出了研发;在建筑业扩大开放方面,体现了基础设施建设对外资的开放。这将有利于自贸试验区抓住国际产业重新布局的机遇,发挥好促进我国产业发展转型升级和培育国际经济合作竞争新优势的“试验田”作用。

  二是进一步增加透明度。对无具体限制条件的管理措施,尽可能明确限制条件或者取消该项限制措施。

  三是进一步与国际通行规则相衔接。自贸试验区负面清单是我国自主开放的一次重大探索。经过国际比较研究和深入分析,继续采用《国民经济行业分类》作为分类标准[1],并将农业、采矿业、金融服务、电信服务、航空服务、基础设施等涉及资源、民生和国家安全的领域以及中药、茶叶、黄酒、手工艺品等我国传统产业领域的管理措施予以保留。同时,按照准入前国民待遇的原则,对于内外资均有限制或禁止要求的管理措施,不再列入负面清单。

  同时,对负面清单的表述方式也作了调整。主要体现在以下几方面:

  一是调整了负面清单的发布名称。修订后的负面清单发布名称为:《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2014年修订)》。今后将根据相关法律法规和自贸试验区发展的需要,适时修订负面清单,并以修订年份为标识。

  二是调整了负面清单的结构。按照国际上负面清单突出限制措施的惯例,将行业分类代码调整到管理措施的后面,并将涉及到不同代码的同一行业不同环节的相关措施作了统一表述,以便投资者能够更清晰地理解相关管理措施。比如,投资船舶(含分段)的设计、制造与修理、投资民用通用飞机设计、制造与维修,在2013年负面清单中均分为两条表述,2014年负面清单中统一为一条表述。同时,为了方便投资者查询,在管理措施前面还统一加注了序号。

  三是修订了负面清单的说明。将国务院批准同意的《中国(上海)自由贸易试验区进一步扩大开放的措施》列为修订依据。同时,依据负面清单将对外资企业设立、变更和外资项目管理方式的说明调整为:“对负面清单之外的领域,按照内外资一致的管理原则,外商投资项目实行备案制(国务院规定国内投资项目保留核准的除外);外商投资企业设立和变更实行备案管理。对负面清单之内的领域,外商投资项目实行核准制(国务院规定对外商投资项目实行备案的除外);外商投资企业设立和变更实行审批管理。”

  按照上述原则进行修订后,特别管理措施由原先的190条调整为139条,调整率达26.8%。按措施的类型分,限制性措施110条,禁止性措施29条;按产业分,第一产业6条,第二产业66条(其中制造业46条),第三产业67条。

  与2013年负面清单相比,2014年负面清单主要有三个特点:

  一是开放度进一步提高。从开放的角度看,取消了14条管理措施,放宽了19条管理措施,与2013年相比,进一步开放的比率达17.4%。

  取消的14条开放措施中,服务业领域7条,包括:取消对进出口商品认证公司的限制、取消对认证机构外方投资者的资质要求、取消投资国际海运货物装卸、国际海运集装箱站和堆场业务的股比限制、取消投资航空运输销售代理业务的股比限制等;制造业等领域7条,包括:取消对投资400吨及以上轮式、履带式起重机械制造的股比限制、取消对投资各类普通级(P0)轴承及零件(钢球、保持架)、毛坯制造、一般涤纶长丝、短纤维设备制造的限制等。

  放宽的19条管理措施中,涉及制造业领域9条,基础设施领域1条,房地产领域1条,商贸服务领域4条,航运服务领域2条,专业服务领域1条,社会服务领域1条。例如:原“限制投资原油、化肥、农药、农膜、成品油(含保油)的批发、配送”放宽为“限制投资农药、农膜、保油的批发、配送”;原“限制投资船舶代理(中方控股)”放宽为“除从事公共国际船舶代理业务的,外资比例不超过51%外,限制投资船舶代理(中方控股)”等。

  二是透明度进一步增加。2013年负面清单中无具体限制条件的55条管理措施大幅缩减为25条,并明确了部分无具体限制条件管理措施的条件。例如:明确了投资直销的条件,即投资者须具有3年以上在中国境外从事直销活动的经验,且公司实缴注册资本不低于人民币8000万元;明确了投资基础电信业务的条件,即外资比例不得超过49%等。

  三是与国际通行规则进一步衔接。根据国际通行规则,对2013年负面清单中14条对内外资均有限制或禁止要求的管理措施,不再列入负面清单。主要涉及高耗能、高污染的制造业领域等,如:限制投资联苯胺、颜料、涂料生产、限制投资电解铝、铜、铅、锌等有色金属冶炼等。

  需要说明的是,负面清单管理模式是对外商投资管理方式的根本转变,涉及突破我国外资管理法律、行政法规和国务院文件的有关规定。去年国家层面已暂时调整实施了3部法律、15部行政法规、3部国务院文件的有关规定,提供了有力的法制保障。2014年负面清单需要在自贸试验区内进一步调整实施相关行政法规和《外商投资产业指导目录》的部分内容。目前,暂时调整实施行政法规和相关文件的工作正在按程序加快推进。

  改革开放是一个渐进探索和逐步完善的过程,负面清单管理模式的建立也需要在实践中不断调整和完善。下一步,将按照新形势发展要求和自贸试验区建设需要,适时修订负面清单,不断完善负面清单管理模式,同时抓紧探索事中事后监管制度创新,加强对市场主体“宽进”以后的过程监督和后续管理,在实践的基础上做好负面清单管理模式实施情况的总结评估,尽快形成可复制、可推广的经验,为国家深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。

(二)

  市商务委副主任顾军介绍了上海自贸试验区进一步扩大开放相关措施。

  建立自贸试验区的根本目的是为我国下一轮的对外开放做一个试验,通过进一步扩大服务业对外开放将对中国开放格局带来深刻影响。自贸试验区挂牌9个月来,《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》明确的自贸试验区服务业扩大开放23项措施均已可实施,截止目前,已有244个项目落地,服务业扩大开放取得了积极成效,对相关产业的发展起到了积极的促进作用。

  为适应经济全球化新形势、顺应国际投资贸易规则的新趋势,抓住国际产业重新布局的机遇,加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势,根据十八届三中全会关于进一步推进金融、教育、文化、医疗等领域有序开放,放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流电子商务等领域外资准入限制,以及进一步放开一般制造业的要求,上海市在去年服务业扩大开放23项措施的基础上,积极争取国家相关部委的支持,提出自贸试验区进一步扩大开放的31条措施,于6月28日获国务院批准。31条进一步扩大开放措施中,服务业领域14条、制造业领域14条,采矿业领域2条,建筑业领域1条。现将进一步扩大开放措施的有关内容说明如下:

  一、服务业领域扩大开放措施

  服务业是自贸试验区发展的重点,中央领导要求自贸试验区加大服务业扩大开放的力度。此次服务业领域扩大开放的14条措施是在去年23条扩大开放措施的基础上提出,其中航运服务领域6条,商贸服务领域3条,专业服务领域4条,社会服务领域措施1条。这些开放措施,既符合十八届三中全会的要求,又突出了自贸试验区的主导产业。十八届三中全会要求进一步扩大开放的商贸物流、会计审计、医疗等领域均提出了扩大开放措施。如:在商贸领域取消了对外商投资邮购和一般商品网上销售的限制等;在物流领域放宽了一些行业的外资股比限制,允许外商以独资形式从事国际海运货物装卸、国际海运集装箱站和堆场业务,允许外商独资从事航空运输销售代理业务等;在会计行业,允许取得中国会计师资格的香港、澳门专业人士担任会计师事务所合伙人;在医疗领域,取消了外商投资医疗机构最低投资总额和经营年限的限制。服务业领域的进一步开放将有力促进自贸试验区服务功能的提升,促进上海“四个中心”建设。

  二、制造业、建筑业等领域扩大开放措施

  十八届三中全会明确要进一步放开一般制造业,此次自贸试验区制造业扩大开放的主要考虑是:国内制造业企业的自主创新能力逐步增强,具备了较强的市场竞争能力,对外资开放,有利于营造更高水平的市场竞争环境。而且制造业领域的14条措施中,有5条注重于产品的研发、设计,如:允许外商以独资的形式从事汽车电子总线网络技术、电动助力转向系统电子控制器的制造与研发;允许外商以独资形式从事豪华邮轮、游艇的设计;允许外商以独资形式从事船舶舱室机械的设计;允许外商以独资的形式从事航空发动机零部件的设计、制造和维修;允许外商以独资的形式投资与高速铁路、铁路客运专线、城际铁路及城市轨道交通配套的乘客服务设施和设备的研发、设计与制造等,有利于产业能级的持续提升。在建筑业扩大开放方面,体现了基础设施建设对外资的开放。在采矿业扩大开放方面,注重新技术的开放应用,有利于提升我国的资源利用效率和勘探水平。这些开放措施将有利于自贸试验区抓住国际产业重新布局的机遇,发挥好促进我国产业发展转型“试验田”作用。

  下一步,上海市将与商务部联合报请国务院,在自贸试验区暂时调整31条扩大开放措施涉及的相关行政法规;同时,将在扩大开放的同时更加注重事中事后监管,制定、完善相关的监管措施。。

(三)

  市发展改革委副主任顾洪辉介绍了深入探索负面清单管理模式,不断推进投资管理方式改革相关情况。

  国务院关于上海自贸试验区总体方案中明确,在自贸试验区探索建立负面清单管理模式。围绕探索建立负面清单管理模式,主要开展了两项工作:一是制定负面清单,将外商投资与国民待遇等不符的措施列入负面清单;二是在负面清单基础上改革外商投资管理方式。

  2013年,已将外商投资项目由全部核准改为核准和备案相结合,即对负面清单之外的领域,按照内外资一致的管理方式,对外商投资项目实行备案。2013年12月国务院发布的《政府核准的投资项目目录(2013年本)》,在全国范围内推广实施了这种有限核准和普遍备案相结合的方式。

  这次,随着新修订的上海自贸试验区负面清单的实施,进一步深化了外商投资管理方式改革。主要体现在:

  一是继续扩大项目备案范围。这次通过进一步扩大开放以及实施内外资一致管理,又有一些投资领域列在负面清单之外,也就意味着又有一批外商投资项目可以按照内资项目的管理方式实施备案,备案范围扩大;同时,对于负面清单之内领域,凡《政府核准的投资项目目录(2013年本)》规定外商投资项目可以备案的,也都实行备案,目前在负面清单之内可实施项目备案的已有33项。

  二是探索外商投资准入方式改革。在此次负面清单编制中,对外商投资准入方式进行了新的改革创新:对于可以通过市场配置资源的,尽量减少对外资准入的合资、合作限制;对于可以实施内外资一致管理的,取消对外资准入特别限制,采取内外资一致的准入标准和方式进行管理;对于可以通过环保、节能、许可证等其他准入环节实施管理的,减少在外资准入环节的特别限制。

  三是完善外商投资管理体系。通过建立负面清单管理模式、完善外商投资安全审查制度,以及优化自贸试验区外商投资备案管理等,共同构建更加开放、透明、高效、安全的外商投资管理体系。

(四)

  市政府法制办副主任张忠玉介绍了负面清单涉及的法制保障情况。

  自贸试验区改革的一个重要内容是对外商投资实行准入前国民待遇和负面清单的管理模式。按照中央领导“大胆闯、大胆试、自主改”、“法治先行”的要求,本市在负面清单的编制和修订过程中,注重遵循法治路径,推进落实负面清单管理模式和各项扩大开放举措。主要开展了两方面工作:

  一是通过地方立法明确负面清单管理模式的内涵。《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》要求“探索建立负面清单管理模式”,“对外商投资实行准入前国民待遇,研究制定试验区外商投资与国民待遇不符的负面清单,改革外商投资管理模式”。根据这一总体要求,市政府在去年9月颁布的《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》(市政府规章)第十一条明确了负面清单管理模式的具体含义,即对负面清单之外的领域,按照内外资一致的原则,外商投资项目实行备案制,外商投资企业设立和变更实行备案管理。同时,对负面清单的制定主体、制定程序等作了规定。该规定为市政府出台负面清单提供了法律依据。自贸试验区挂牌后,本市又开始着手《中国(上海)自由贸易试验区条例》(地方性法规)的研究起草工作。条例是在市政府规章的基础上,提升法律层级,目的在于构建自贸试验区建设和发展的基本制度框架,提炼可复制可推广的制度创新经验。其中,对负面清单管理模式作了进一步完善,明确负面清单将根据自贸试验区发展实际适时调整。目前,市人大常委会已经对条例草案进行了两次审议,将于近期三审表决。

  二是法律、行政法规和国务院文件在自贸试验区内暂时调整实施,为负面清单的公布和实施提供了保障。负面清单管理模式是对外商投资管理方式的根本转变,涉及突破我国外资管理法律、行政法规和国务院文件的有关规定。为推进自贸试验区外资管理方式改革,保障2013版负面清单的实施,全国人大常委会和国务院已分别发布决定,在自贸试验区内暂时调整实施3部法律、15部行政法规、3部国务院文件的有关规定。2014版负面清单进一步提高了开放程度,需要在自贸试验区内调整实施相关行政法规和《外商投资产业指导目录》的部分内容。目前,上海已经配合国家有关部门形成暂时调整实施行政法规和相关文件的方案,正在按规定程序报国务院审批。

(五)

  中国(上海)自由贸易试验区管委会副主任朱民介绍了中国(上海)自由贸易试验区投资便利化的实施情况。

  自试验区外商投资负面清单实施以来,外商投资在自贸试验区内稳步增长,新设外资企业数从去年10月份当月新设29户,到今年6月份(到28日)的207户,月均新设外资企业数上升了7倍。截止6月底,挂牌后累计新设外资企业1245户,是同期的8.6倍,新增注册资本超过73亿美元,是同期的4倍。

  新设外资企业中,92%左右属于负面清单范围以外,按照备案方式设立。投资者通过登录自贸试验区的投资服务平台,自行比对负面清单,负面清单以外的当场完成备案手续,比原来外资审批方式下的8个工作日大幅度缩短,大大方便了境外投资者的投资

  新设外商投资来自60多个国家和地区,其中数量前10位的分别是香港、美国、台湾、新加坡、日本、加拿大、韩国、澳大利亚、维尔京群岛、德国。新设外资企业以商贸服务和专业服务为主,企业数量占比分别为56.6%和33.8%。随着试验区金融服务文化服务功能的不断完善,金融服务文化服务行业的外商投资正在快速增加。

  在服务业扩大开放方面,自贸试验区总体方案明确在金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务文化服务以及社会服务6个领域扩大开放,提出了23项扩大开放措施。目前,这23项开放措施均可实施。截止到今年6月底,已有244个涉及服务业扩大开放的项目落地,占新设外商投资企业数的19.6%,主要包括融资租赁单船单机子公司、融资租赁兼营保理、工程设计、建筑企业、旅行社、增值电信、游戏游艺设备的生产销售、演出经纪、船舶管理等。

  第一批扩大开放措施的实施与相关的法制保障同步到位。根据服务业扩大开放措施涉及的法规文件情况,国务院发文在试验区内调整实施了与扩大开放措施有关的6部行政法规和1部国务院文件的相应规定。同时,交通部、工信部、文化部、司法部等多个国家部门发布了调整实施相关管理规定的文件,上海市政府已经出台了5部规范性文件。


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